viernes, 24 de septiembre de 2010

Inversiones mineras e instrumentos de gestión ambiental.

El Perú está viviendo un período de crecimiento económico sustentado -entre otros- en el sector minero, donde sus exportaciones y cartera de inversiones han registrado importantes incrementos.
Este crecimiento se percibe simultáneamente con un aumento en las manifestaciones de descontento social y protesta alrededor de la explotación de los recursos mineros.
¿Qué alimentan estas tensiones y conflictos que se dan alrededor de la actividad minera? Se esbozan algunas hipótesis  sobre las causas que generarían este efecto, asociándolas con el tema de pasivos ambientales mineros y la forma como éstas son percibidas por la población através de los medios masivos de comunicación que difunden versiones, como la siguiente :  
“Las mineras generalmente no pagan las multas, y ese es un punto que tenemos que reformar con el Congreso, el cobro coactivo de la multa, porque la multa es administrativa, cuando no la quieren pagar pasan al Poder Judicial y ahí se quedan sin pagar multas, así que esto hay que reformarlo".
La difusión es a tal punto que en el subconsciente colectivo se internaliza la aversión al contaminador minero no pagador.
Algunos estudiosos indican que no existe una relación directa entre pasivos ambientales mineros y conflictos sociales ambientales. Sustentan su posición argumentando que la minería moderna ha mejorado mucho los estándares de explotación y está sujeta a controles y fiscalización por parte de la autoridad ambiental. De otro lado –en el pasado - cuando la minería era más contaminante, no generaba tantos conflictos. Además, si de pasivos ambientales se trata, éstos son generados más por la minería informal, que sin embargo no genera conflicto social como sucede con la minería formal.
Entonces, ¿cúal sería la relación existente y dónde están las debilidades para una mayor regulación a las mineras?
Para comprobar con hechos la validez de estas versiones y tratar de dar respuesta a estas interrogantes, acudiré  al origen y la forma de calibrar y aplicar los instrumentos de gestión ambiental referidos a los Estándares de Calidad Ambiental (ECA) y Límites Máximos Permisibles (LMP) que buscan regular y proteger la salud pública y la calidad ambiental en el territorio nacional, permitiéndole a la autoridad ambiental desarrollar acciones de seguimiento y fiscalización de los efectos causados por las actividades humanas, entre las cuales se encuentra la actividad minera.
Previamente, es pertinente concordar en las siguientes definiciones:
  • ECA es la medida que establece el nivel de concentración o del grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos o biológicos, presentes en el aire, agua o suelo, en su condición de cuerpo receptor, que no representan riesgo significativo para la salud de las personas ni al ambiente. La medición de un ECA se efectúa diréctamente en los cuerpos receptores.
  • LMP mide la concentración o grado de elementos, sustancias o parámetros físicos, químicos y biológicos que caracterizan a un efluente o a una emisión, que al ser excedido puede causar daños a la salud, bienestar humano y al ambiente.El registro de un LMP se da en los puntos de emisión y vertimiento. El cumplimiento de un LMP es exigible legalmente al titular de la actividad productiva - en este caso al titular de la concesión minera - que incumpla con los mismos puede ser pasible de sanción administrativa e inclusive penal.
Para situarnos en el real contexto, dirigimos nuestra atención al espacio que significa la diversidad biológica y ecosistémica existente en territorio peruano, referenciando las formas de aplicación de los precitados instrumentos de gestión ambiental que resultan vinculantes para la implementación de planes sobre prevención y reducción de la contaminación ambiental,así como en la promoción de las innovaciones tecnológicas para producciones más limpias que coadyuven en la rentabilidad de las inversiones mineras.

El territorio peruano cuenta con  una gran mayoría de zonas de vida existente en el planeta   y  diversos climas y microclimas , lo que identifica su mega diversidad, haciéndolo poseedor de una gama de regímenes en ríos que puedan caracterizar sus cuencas hidrográficas.

Río ubicado en una cuenca alta típica de la vertiente del oriente peruano.
Río ubicado en una cuenca baja típica de la vertiente del oriente peruano.
Río ubicado en una cuenca típica de los andes peruanos.
Río ubicado en una cuenca típica de la vertiente del occidente peruano.

Las diferenciaciones entre las distintas cuencas del país son mas evidentes en las cuencas de los ríos de la costa , atendiendo a que muchas son de régimen irregular en sus caudales, y que algunas han sido objeto de obras de ingeniería hidráulica mayor con represamiento del recurso hídrico o transvase de aguas de otras cuencas vecinas . Así la cuenca mas estudiada del país : la cuenca del río Rímac que posee registros y data hidrológica mas documentada del país, tiene dos épocas marcadas de escorrentías, la primera en los períodos de sequía que se extienden de Mayo a Diciembre y la segunda en los períodos de carga que se extienden de Enero a Abril. También las condiciones de flujo instantáneo están influenciadas por los embalses aguas arriba de Chosica del que se extraen un determinado caudal para generación de energía eléctrica.
Esta probado que los distintos regímenes hídricos de las diferentes cuencas y subcuencas existentes en el país hace que existan distintos niveles de  ECAS y singularidad en las mediciones de LMP que se diferencian en función a la peculiar característica de cada cuenca. Difieren no solamente entre estaciones del año, sino que existe diferencias en una misma cuenca que poseen distintos pisos altitudinales y se distinguen por múltiples usos del recurso agua, inclusive, a lo largo de una misma cuenca .
Actualmente (2010), rigen los ECA para agua aprobado por Decreto Supremo N° 002-2008-MINAM aprobado en el año 2008 que son aplicables a los cuerpos de agua del territorio nacional en su estado natural y son obligatorios en el diseño de las normas legales y las políticas públicas siendo un referente obligatorio en el diseño y aplicación de todos los instrumentos de gestión ambiental.
Aterrizando con los números en nuestro análisis del ECA para aguas, vemos en el componente Sólidos Disueltos Totales (partes por millón = ppm) que al ser destinada como uso a producción de agua potable se establece en 1000 ppm a las aguas que pueden ser potabilizadas con desinfección o aguas que pueden ser potabilizadas con tratamiento convencional ; y, 1500 ppm a las aguas que pueden ser potabilizadas con tratamiento avanzado.
Una lectura comparativa de la dimensión espacial que involucra este mandato legal, indica que en la práctica existe la obligatoriedad de cumplimiento del ECA en todos los ríos de las diferentes cuencas del país , y como por analogía - como el país involucra un abanico de diversidad hidrológica -el cumplimiento del referente legal en la dimensión prevista,  se trasladaría en espacio a cuencas que ocupan algunos ríos de los países receptores de las principales exportaciones mineras peruanas actuales (2010): Rin (Suiza), Yang Tse Kiang (China), Mississippi (EUA), Teshio (Japón), Mackenzie (Canadá), Bío Bío (Chile), Po (Italia), Amazonas (Brasil), Danubio (Alemania), Ai (Taiwan) y Ebro (España).
Esta vigente (2010) la Resolución Ministerial N° 011-96-EM/VMM emitida en el año 1996 que aprueba los LMP para efluentes líquidos minero-metalúrgicos y que tiene las siguientes características para el componente Sólidos Suspendidos (partes por millón = ppm), destinadas a Niveles máximos permisibles de emisión para unidades minera-metalúrgicas establece 50 ppm como valor en cualquier momento y 25 ppm como valor promedio anual; y las destinadas a valores máximos de emisión para las unidades mineras en operación o que reinicien operaciones, considera 100 ppm como valor en cualquier momento y 50 ppm como valor promedio anual.
La importancia y valor legal que le otorga  la autoridad ambiental  a los LMP se puede observar en la resolución N° 001075 de octubre de 2008 -en ese entonces Osinergmin-que dice textualmente "Los LMP para las actividades mineras están fijados para salvaguardar la salud, el bienestar humano y medio ambiente, por lo que excederlos supone un menoscabo material calificado como daño ambiental”.
El examen de medidas para calibrar los instrumentos de gestión ambiental denotaría una distorsión genérica influenciada porque los vertimientos autorizados a cuerpos de agua en casi todas las cuencas del país estarían siendo medidas con un solo criterio estandarizado para dar sustento a un mandato formal legal , no siendo este necesariamente real , pues deja de respetarse la singularidad de cada cuenca, es decir, no atiende necesariamente a los distintos usos de agua que son aplicados en la cuenca y en función al ordenamiento territorial por cuencas que podrían optar por zonificaciones ecológicas económicas como soporte u otros instrumentos que más se adecuen a la realidad de su espacio territorial.
Es así que por mandato formal legal se estaría uniformando la diversidad, habiéndose inmovilizado las leyes en una primera aproximación temporal en tanto dure la formulación del modelamiento de áreas territoriales y lo que sería mas grave aún, pretendiendo aplicar la ley ambiental sin aplicar el principio de tipicidad en el LMP calibrado a una cuenca específica con lo cual se estaría calificando temerariamente como daño ambiental, lo que abriría el abanico de sanciones a demandas penales por delito ambiental.
Calibrar símiles de ECAS y LMP en el sector minero, en el siglo pasado fue válido , como aceptable el tomar referencias de niveles internacionales por las deficiencias tecnológicas y financieras ya superadas largamente en el país.  Los escenarios han cambiado, a la falta de tecnología y desarrollo en equipos e instrumentos de medición, falta de recursos financieros y recursos humanos calificados del pasado, la modernidad en el sector minero peruano ha dado paso a desarrollo tecnológico de primera generación mundial, apoyados con los recursos de comunicación satelital, internet, ingentes recursos financieros, que acredita al primer productor de plata en el mundo (2010).
El proceso de ordenamiento territorial viene realizándose y avanzando más en algunas partes del territorio peruano atendiendo a la dinámica de la descentralización del país e  iniciativas por parte de los gobiernos regionales y locales.
La demora en la calibración de los estándares de los instrumentos de gestión ambiental  implicó -en la praxis- la pérdida de autoridad real en el regulador del sector minero. Los esfuerzos realizados por los organismos encargados de la fiscalización y regulación del sector que culminaron en procesos sancionadores a la industria minera, en el extremo referido a LMP, han resultado mayormente en multas impagas.
En cumplimiento de leyes ambientales peruanas, tanto reguladores como regulados, siguen procedimientos estipulados por el ordenamiento legal vigente que los llevan a transitar por procesos administrativos y judicializar-en algunos casos- el tema con la intervención de fiscales y jueces especializados en materia ambiental que luego de años resolverán finalmente los expedientes.
Entre tanto, las sanciones que tienen origen en faltas por transgresiones de LMP agudizan  la fama del contaminador no pagador ante la opinion pública, todo ello sin perjuicio de exacerbar los ánimos en la opinión pública en contra de las empresas mineras.
De lo expuesto, una primera conclusión nos lleva a manifestar que las externalidades provocadas por los pasivos ambientales y las señales que emiten la aplicación de instrumentos de gestión no calibrados - además de incrementar la incertidumbre en la medición - influyen directamente en incrementar los conflictos ambientales y protestas contra el sector minero.
El aprovechamiento de los recursos mineros supone además de una minería responsable ambientalmente : estudio, inversión, trabajo, y ser competitivo en el mercado mundial minero ; sólo entonces se garantizará mayores y mejores inversiones para el país.
El Perú, se encuentra preparándose para recibir importantes inversiones mineras en el corto plazo y una buena señal para los potenciales inversionistas mineros que han manifestado sus intenciones de invertir en el sector minero peruano, constituye el mejoramiento en la aplicación de adecuados instrumentos de gestión ambiental con capacidad de exponer reglas claras en el proceso de Due diligence.  Las normas ambientales deben ser claras en el sector minero y en general para todos los sectores , de tal modo que los inversionistas considerarán oportunamente los presupuestos correspondientes en sus respectivos planes de negocios antes de invertir y no después, evitando así operar por debajo del radar de las leyes peruanas.
Una segunda conclusión, nos reafirma a pensar que la debilidad de la regulación no esta en el empleo de ECAS y LMP, pues estos instrumentos de gestión nos permiten a través del análisis de sus indicadores, establecer políticas ambientales  y correcciones el accionar de alguna actividad específica. La debilidad se encuentra en el retrazo de sus actualizaciones y adecuaciones para su aplicación que  tienen un carácter dinámico y debe responder a los retos y requerimientos generados por el pujante desarrollo del sector minero en el país.