Nuevas modificaciones en Ley Forestal y el Registro Integral de Formalización Minera.

Como sucediera con el decreto legislativo N° 1517 publicada el 30/12/2021 que modificó la Ley N° 29763 – Ley forestal y de fauna silvestre, el Pleno del Congreso de la República peruana aprobó el 14/12/2023, por insistencia, el dictamen que propone una nueva modificación de la Ley 29763, y aprueba disposiciones complementarias orientadas a promover la zonificación forestal a iniciativa legislativa original se sustenta en los Proyectos de Ley 649/2021, 894/2021 y 2315/2021-CR.

Se aprobó el 7 de julio del 2022; fue observada por el Poder Ejecutivo el 8 de agosto siguiente; y se envió al archivo, de donde se recuperó. La propuesta aprobada modifica los artículos 29 y 33 de la Ley 29763.

El artículo 29 señala que “los bosques de producción permanente se establecen por resolución ministerial, del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, a propuesta del SERFOR, sobre bosques de categorías 1 y II de la zonificación forestal, con fines de producción permanente de madera y otros productos forestales diferentes a la madera, así como de fauna silvestre y la provisión de servicios de los ecosistemas”.

El artículo 33 establece que la “La zonificación forestal es aprobada mediante resolución ministerial del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, a propuesta del SERFOR en base al expediente técnico elaborado por el Gobierno Regional y con opinión previa del Ministerio del Ambiente».

En su primera Disposición Complementaria Transitoria se suspende “la obligatoriedad de exigir la Zonificación Forestal como requisito para el otorgamiento de títulos habilitantes”.

Los bosques amazónicos continúan vulnerables ante actividades ilegales recurrentes en el tiempo.

De otro lado, mediante el Decreto Legislativo N° 1607 publicado el 21/12/2023 se dictó medidas para prevenir la tenencia ilegal de artefactos o materiales explosivos en actividades mineras,introduciendo una disposición que faculta a la Policía Nacional aplicar medidas sobre la interdicción de la minería ilegal. Esto cuando advierta el desarrollo de esta actividad, para lo cual brindará un plazo para que los titulares de las inscripciones del Registro Integral de Formalización Minera (REINFO), que se encuentren suspendidas por más de un año, cumplan con levantar dicha suspensión. 

En la primera de las disposiciones complementarias finales , se establece que “Las personas naturales o jurídicas que se encuentran inscritas en el REINFO y que realizan actividad minera de explotación en una concesión minera vigente, tienen un plazo máximo de noventa (90) días calendario para presentar ante el Ministerio de Energía y Minas, el contrato de explotación o de cesión, debidamente inscrito en los registros públicos, suscrito con el titular de la concesión minera que tenga autorización para realizar actividades mineras de exploración o explotación, sobre el área donde realiza su actividad.

Las personas que incumplan lo dispuesto en el presente párrafo, dejan de formar parte del REINFO de forma automática. Si en el plazo establecido en el párrafo anterior, el titular de la concesión minera no tiene intención de suscribir contrato de explotación o de cesión con la persona inscrita en el REINFO, debe comunicar al Ministerio de Energía y Minas dicha situación, a fin de proceder con la exclusión automática del REINFO.

Las personas naturales o jurídicas con inscripción suspendida en el REINFO por más de un (1) año, tienen un plazo máximo de noventa (90) días calendario para el levantamiento de dicha suspensión conforme al artículo 4º del Decreto Supremo Nº 009-2021-EM.

Las personas que incumplan lo dispuesto en el presente párrafo, dejan de formar parte del REINFO de forma automática”.

Leyes que retardan acceso al agua y saneamiento a poblaciones vulnerables

En Perú se están dando progresivamente pasos importantes para poder dinamizar el acceso del agua para consumo humano y saneamiento a millones de peruanos que aún carecen de estos servicios básicos.

Hace pocos días, la representación nacional del Congreso de la República otorgó facultades legislativas hasta por 90 días al ejecutivo para poder hacer realidad este anhelo de ciento  de miles de familias peruanas.

Muchos especialistas estimamos que las nuevas normas deben ir dirigidas a cambios estructurales de modelos de gestión pues  en el país de los incas , se acredita una larga data en los esfuerzos mayormente legislativos para lograr coberturas de servicios de agua y saneamiento,sin embargo, las iniciativas han sido infructuosas al enfrentarse a la burocracia estatal con visos de corrupción que imperaron y subsisten en del sector encargado.

La nueva administración PPK del estado peruano, tiene la oportunidad histórica de revertir esta situación, en especial en los sectores más vulnerables de la población asentadas en excluidas zonas rurales del país.  

En el 2021 se cumplirá el bicentenario de la independencia peruana y existe gran expectativa porque los cuellos de botella existentes que hacen lenta la ejecución de los proyectos de inversión públicas para los lugares críticos identificados, puedan resolverse.

Un claro ejemplo de lo antes expresado lo constituye la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) visto como el "estudio que se realiza para los proyectos de inversión cuya ejecución se prevé genere impactos ambientales negativos leves" a cargo del Ministerio de vivienda , construcción y saneamiento que tiene como referente a un Decreto Supremo dictado el año 2012 con registro provisional hasta que finalice la transferencia efectiva al Ministerio de Ambiente.

La presión social que demanda por servicios básicos es alta, en especial en aquellos lugares de influencia minera, generándose conflictos socioambientales previsibles. 

En la frondosa legislación ambiental peruana, existe alguna norma sectorial emitida días antes del cambio de administración del Estado peruano , que ayudan poco  a  dinamizar el sector saneamiento, como es el caso del Decreto Supremo N° 008-2016-VIVIENDA publicado el 22 de julio del 2016, a 6 días del cambio de gobierno central.

En la precitada norma se evidencia el espíritu de prolongar lo que significa un registro provisional, perentorio y que pretende congelar en el tiempo facultades que en los últimos 25 años probaron su inacción con el recurrente diagnóstico en el sector saneamiento " El agua no llega a todos y a quienes llega es de mala calidad".  

Hacemos voto para que se revisen leyes anti técnicas en saneamiento, se atienda oportunamente a las poblaciones que demandan de agua de calidad para consumo humano y no se continúe dilatando plazos con Leyes que sólo generan  postración a poblaciones que fueron excluidas hasta la fecha en un país que crece y desarrolla con el empuje de su población organizada.

Acción contencioso-administrativa

La acción contencioso-administrativa, entre la que se desenvuelve la minera contemporánea en Perú se ubica cronológicamente en el marco establecido por el Decreto Legislativo N° 109 (Ley general de Minería) dado en el año 1981 y la Constitución Política del Perú de 1993, que en su artículo 148° establece "Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa".

Su evolución se presentó de la siguiente manera:

1992

Mediante el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería (Decreto Supremo N° 014-92-EM) en su artículo 157° que decía: 

La demanda de impugnación ante el Poder Judicial contra las resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, se interpondrá ante la Sala Civil de turno de la Corte Superior de Lima, la que conocerá del procedimiento en primera instancia, sustanciándose por los trámites del juicio ordinario. La demanda se entenderá con el Procurador General de la República encargado de los asuntos del Sector Energía y Minas, así como en su caso, con la parte que hubiere obtenido resolución favorable en el procedimiento administrativo.

En estos procedimientos son admisibles la prueba instrumental, la inspección ocular, la de peritos y las demás compatibles con la naturaleza del proceso. En ningún caso será admisible la prueba de confesión y la de testigos.

El término probatorio será de diez días, salvo que sea necesario actuar la prueba de inspección ocular y/o peritos, en  cuyo caso la Corte Superior habilitará el término necesario.

Procede recurso de nulidad contra la sentencia de la Corte Superior.

No podrá exonerarse del pago de costas a quien fuere totalmente vencido en el juicio.

1996

Con Ley N° 26629 se sustituyó el artículo 157° del Texto Único ordenado de la Ley General de Minería por el siguiente texto:

"La demanda de impugnación ante el Poder Judicial contra las Resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, se interpondrá dentro de los tres (03) meses de notificada o publicada la Resolución impugnada, lo que ocurra primero, ante la Sala Civil de Turno de la Corte Superior de Lima, la que conocerá del procedimiento en primera instancia, sustanciándose por los trámites del proceso abreviado del Código Procesal Civil. La demanda se entenderá con el Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Energía y Minas, así como en su caso, con la parte que hubiere obtenido Resolución favorable en el procedimiento administrativo.

En estos procedimientos son admisibles la prueba instrumental, la inspección judicial, la de peritos y las demás compatibles con la naturaleza del proceso. En ningún caso, será admisible la declaración de parte y la de testigos.

Procede Recurso de Apelación con efecto suspensivo, contra la  sentencia de la Sala Civil Superior, ante la Corte Suprema la que resolverá en segunda y última instancia".

Asimismo se podía interponer demanda en el Poder Judicial contra las resoluciones supremas que establecían servidumbres mineras, de acuerdo al artículo 7 de la Ley de Tierras N° 26505, pero solo en el aspecto de la valorización indemnizatoria. Quien podía interponer la demanda impugnatoria era la parte perjudicada por la resolución del Consejo de Minería y por la resolución suprema que establecía la indemnización. La demanda solo podía presentarse en primera instancia ante la Corte Superior de Lima y se entendía interpuesta contra el Supremo Gobierno e igualmente, contra la contraparte favorecida en la respectiva resolución del Consejo de Minería o en la valorización ordenada a raíz de la servidumbre minera. 

2001

Se dictó la Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo Ley Nº 27584 que entre sus disposiciones derogatorias se encuentra la primera que indica : "A partir de la vigencia de la presente Ley, quedan derogados: 4. El Artículo 157 del Capítulo XV del Título Duodécimo del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo Nº 014-92-EM".

De otro lado, se prolongó su entrada en vigencia mediante Decreto de urgencia N° 136-2001.

2002 

La Ley 27684 modifica  artículos de la Ley Nº 27584, deroga el decreto de urgencia Nº 136-2001 y precisa entrada en vigencia de la Ley Nº 27584.De conformidad con el Artículo 4 de la Ley N° 27684, se deja sin efecto el Decreto de Urgencia N° 136-2001, disponiendo asimismo el Artículo 5 de la Ley 27684 que la presente Ley entrará en vigencia a los 30 días posteriores a la Ley N° 27684. Con Ley 27709 se modifica el artículo 9º de la Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso contencioso-administrativo.

2005

Con Ley Nº 28531 se modifica los artículos 9º y 25º de la Ley Nº 27584.

2008

El Decreto Legislativo Nº 1067 con su respectiva fe de erratas modifica la Ley N° 27584. Así mismo se establece el Decreto Supremo N° 013-2008-JUS con el que se aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, modificada por el Decreto Legislativo N° 1067.

2009

Mediante Ley Nº 29364 se modifica diversos artículos del Código procesal Civil.

EL DATO

En esta dinámica cambiante, las demandas judiciales contra las resoluciones administrativas que causen estado a que se refiere el artículo 148 de la Constitución, pueden ser impugnadas judicialmente en la actualidad básicamente con arreglo a la Ley N° 27584 del año 2001 y sus modificatorias.

¿Severidad sólo para la minería?

Bajo el título "Perú busca construir una nueva relación con las empresas mineras" y subtítulo "Los activistas presionan al Presidente Humala a que regule la actividad minera con leyes medioambientales más severas" se viene presentando en la redes sociales un enfoque de  situación para la minería peruana en los siguientes términos:

"Perú es una de las naciones más ricas en posesión de minerales en el mundo y parece que todos buscan aprovecharse de este potencial. Gran parte de las zonas andinas y costeras, de norte a sur, están cedidas a la actividad minera. En una sola región del sur, Apurímac, las concesiones mineras representan el 58,8% del territorio; en Cajamarca en el norte, donde se encuentra la mina de oro más grande en América Latina, equivalen al 48% del total.

Sin embargo, estas áreas no son simples territorios vacíos. Gran cantidad de peruanos viven en las mismas zonas de donde, año a año, se extraen toneladas de oro, zinc, estaño y plomo, con consecuencias sociales y medioambientales. En lo que va del año ya son 10 las personas que han muerto por enfrentarse a la policía durante los conflictos sociales presentados en tres regiones del país. Las muertes más recientes, ocurridas en Cajamarca, se dieron en medio de casi un año de rechazo a un multimillonario proyecto de oro y cobre, hoy paralizado por el temor de la población a quedarse sin agua para sus actividades agrícolas y ganaderas.

La minería puede crear puestos de trabajo y generar riqueza. Además, Newmont, la empresa de EE.UU. involucrada en el proyecto de oro en Cajamarca, hace hincapié en que su actividad extractiva no pondrá en peligro el medio ambiente. A medida que continúan las protestas, todas las partes involucradas para tratar de encontrar una salida a este y otros conflictos mineros - es decir, los gobiernos central y regional, las empresas mineras, y los residentes locales - aseguran estar dispuestas a construir una nueva relación basada en la confianza y el respeto.

"Tenemos que diseñar e implementar un nuevo enfoque en el relacionamiento de las actividades extractivas con el ambiente, el aprovechamiento de los recursos naturales, la gestión equilibrada del territorio y el uso racional de los recursos hídricos", dijo el presidente Ollanta Humala durante su discurso a la nación el 28 de julio.

Días antes, un ejecutivo de Newmont en Lima, Carlos Santa Cruz, reiteró la intención de su compañía de "dialogar, encontrar salidas y construir juntos más oportunidades para todos". Y en Cajamarca, un líder de las protestas locales, Edy Benavides, habló de la necesidad de no repetir los errores del pasado. "Lo que las empresas mineras hacen es explotar el mineral y luego irse", dijo. "Lo que necesitamos es un desarrollo que sea sostenible para las generaciones futuras".

El mes pasado, el gobierno peruano creó una comisión permanente destinada a fomentar esta nueva relación. Aún tiene que hacer sus propuestas, pero José de Echave, quien renunció hace unos meses al Ministerio del Medio Ambiente a causa de la forma en cómo el gobierno trató el conflicto en Cajamarca, dice que la comisión tiene que darse cuenta que en Perú, como en otros lugares, es posible tener una minería sin dejar un impacto negativo en los residentes y el medio ambiente.

"En cualquier país serio del mundo con una alta dotación de recursos nacionales, la autoridad ambiental es fuerte y pone regulaciones fuertes y sanciona a las empresas de manera fuerte", dice. "En Perú, no me parece que se esté pidiendo algo fuera de proporción."

El ex viceministro considera que el país andino puede implementar duras leyes ambientales, como en Australia o Canadá, sin temor a que las empresas mineras se vayan. Los precios de los minerales son altos y los depósitos más difíciles de encontrar, por lo que él cree que las multinacionales se adaptarían a condiciones más estrictas. "Además si uno revisa los códigos de conducta, de ética de las propias empresas, ellos mismos dicen que sus operaciones responden siempre a los mejores estándares globales", dice.

De Echave es ahora un portavoz de Tierra y Libertad, un movimiento político que tiene como objetivo proteger los derechos humanos y del medio ambiente, y que ha enviado una carta al presidente Humala instándolo a promover mejores estándares internacionales y un desarrollo sostenible. "No puede ser sólo crecimiento económico", dice. "Se deben mencionar las tres bases: la económica, la social y la ambiental. Esas tres deben funcionar."

Sin embargo, el ex funcionario reconoce que, por naturaleza, la minería no explota un recurso sostenible. "Creo que la idea es buscar un equilibrio", concluye, "para que esa actividad esté compensada con otras actividades económicas que puedan ser importantes, significativas, sostenibles, quizás más amigables con la naturaleza y con los entornos sociales."

Humala dice también querer lo mismo y viene buscando apoyo del Congreso para garantizar constitucionalmente el agua como derecho fundamental de todos los peruanos. La propuesta tiene por objeto proteger los recursos naturales como el agua de una explotación minera depredadora y sin control.

Los críticos dicen que estos anuncios no son suficientes, argumentando que es necesario un cambio radical sobre cómo las empresas mineras operan en Perú. Regiones como Huancavelica y Cajamarca están sentadas en riquezas minerales, pero, a pesar de haber tenido décadas de explotación, sus habitantes son los más pobres del país. Con menos recursos disponibles, y persistentes conflictos sociales, De Echave dice que el cambio será difícil de aplicar, pero ahora parece inevitable".

A tenor de lo antes expresado, consideramos que la mayor contribución histórica a los esfuerzos de regular el medio ambiente en el país, pasa por las iniciativas legales que han estructurado la frondosa legislación ambiental peruana vigente. Pedir mayor severidad para un determinado sector en especial _como sería el caso del sector minero_ indica un grave desconocimiento de la acción de cumplimiento de las leyes ambientales peruanas.

En este mismo orden de ideas, consideramos que el Ministerio del Ambiente - de reciente creación en Perú- tiene una agenda ambiental pendiente por desarrollar y que debiera ajustarse a políticas de Estado más que a hechos coyunturales que se le presenta como "agenda ambiental para el gobierno de turno".  

Reacción por el ordenamiento minero

La adecuada actuación de la actual administración del Gobierno peruano para ordenar la minería informal e ilegal en el país causaron diversas reacciones por parte de sectores de la población que ejecutaban sus labores económicas ligadas directa o indirectamente a éstas actividades. 
Un primer escenario es Madre de Dios (Acciones en respuesta del Decreto de Urgencia Nº 012-2010), donde los mineros informales del sector de La Pampa bloquearon este domingo 6 de Noviembre tres kilómetros de la vía Interoceánica durante seis horas.
Lo hicieron en protesta por la operación conjunta del Ejército y la Policía Nacional del sábado 5 de noviembre, que destruyó finalmente más de 75 balsas dragas y similares.
Desde las 10 a.m. alrededor de cinco mil (5.000) mineros y algunos comerciantes tomaron la carretera que une Puerto Maldonado con Cusco y levantaron barricadas con llantas, mesas de plástico y madera entre los kilómetros 107 y 110.

Esta acción sería parte del paro indefinido que planean los mineros informales en Puerto Maldonado en las que se integrarían unas 30 mil personas que desarrollan labores mineras en la zona de amortiguamiento de la reserva de Tambopata.

El segundo escenario es Apurimac ( Acciones en respuesta a la Resolución Directoral Nº 049-2011 GR-DREM-APURIMAC/ RD), donde se resuelve paralizar en el ámbito de las provincias de Andahuaylas y Chincheros actividades mineras metálicas y no metálicas de productores mineros informales ubicados en cabeceras de cuenca, humedales, ojos de agua, riberas de ríos y zonas agrícolas, extendiéndose su vigencia hasta iniciarse el proceso de zonificación y ordenamiento territorial.

Motivo por el cual los agricultores de la provincias de Andahuaylas y chincheros (región Apurímac), iniciaron desde el 03 de noviembre una huelga indefinida en rechazo a la explotación minera ilegal.Los manifestantes bloquearon las vías de acceso desde Andahuaylas hasta Abancay y la región Cusco.Hasta el momento habría más de 5 mil comerciantes afectados por la medida.

Al restituirse el imperio de la ley en las labores mineras de carácter informal y/o ilegal, los mineros informales afectados por las medidas estarían tratando de confundir a la opinión pública sobre la necesidad de aplicarse la Ley de Consulta Previa y esperar su reglamentación para adecuarse a la misma, entre tanto, continuar operando en la informalidad.

En este contexto, no se debería confundir los hechos que generan los conflictos sociales con las motivaciones y características antes descritas con otros eventuales conflictos sociales ambientales del sector minero que se desarrollan respetando el marco de las Leyes vigentes en Perú. 

Clima Jurídico e inversiones mineras.

El Instituto FRASER es una institución canadiense independiente que realiza investigaciones sobre temas económicos, sociales y educativos.

Es una organización que realiza investigaciones de sectores donde están relacionadas empresas canadienses, como el Reporte Anual de Compañías Mineras, cuyo objetivo es comparar las realidades geológicas y regulatorias sobre el aprovechamiento de recursos naturales mineros.

Este reporte constituye una encuesta de percepción sobre el atractivo para el inversionista, como destino de la inversión minera.

La encuesta utiliza tres indicadores para medir el atractivo a la inversión minera: Potencial minero, clima político e índice de atracción de la inversión.

El índice de percepción del potencial minero puro, definido por la apreciación de los inversionistas sobre la riqueza geológica de determinado territorio, ubicaba al Perú en primer lugar entre sesenta y cuatro países (encuesta 2005-2006), cuando a este indicador se le incorporaba las restricciones al acceso o uso de los terrenos superficiales y/o subterráneos y las regulaciones en general, como las tributarias, sociales y ambientales, el Perú caía a la posición número cuarenta y tres (43).

Para el año 2007, Perú se encontraba en el puesto 28 entre los destinos más atractivos para la inversión en exploración minera.

El año próximo pasado (2010), Perú pasó a la posición número once (11) como país atractivo para las inversiones en minería según el precitado instituto FRASER en su encuesta anual, y esto es resultado , entre otros, de la seguridad jurídica.

El país actualmente (2011) está ubicado estratégicamente entre los países más importantes del mundo en términos de recepción de las inversiones , gracias a una bien ganada imagen de país moderno en el tema minero pues presenta una posición clara con respecto al medio ambiente responsable, un marco legal que favorecen las inversiones, donde tanto los capitales extranjeros y los nacionales son considerados en un mismo plano.

En este contexto, el reto que se presenta a la futura administración del estado peruano, que empezará a partir del 28 de Julio del 2011, es mantener la tendencia positiva para continuar generando crecimiento y desarrollo en el país.

Javier Prado Blas _ Distribución del Agua en la normatividad ambiental peruana.

Nuestra expresión "Es hora que en Perú se involucre la dimensión humana en el manejo del medio ambiente y debe iniciar su labor fomentando un manejo responsable del agua para consumo humano", produjo un importante número de comentarios y se presentaron no pocas interrogantes sobre el particular, tanto en compatriotas peruanos como en distinguidos lectores transfrontera.

Mas aún, cuando cuestionabamos el fundamento del extremo técnico del nuevo reglamento de calidad de agua para consumo humano en el país, tras sesenta y cuatro años de vigencia del reglamento anterior (1946). 

Decíamos entonces que los parámetros nacionales deberían ser establecidos en función a criterios técnicos y científicos acordes a la realidad de los pisos altitudinales y la megadiversidad del territorio peruano y no obedecer a copias de realidades distintas en otras latitudes del planeta.
Tratar de uniformizar la diversidad como que no funciona en  territorio peruano de los antiguos Incas. Armonizar la relación actual del hombre con la naturaleza es una tarea pendiente que tenemos la actual generación.

En el Perú la distribución del agua es muy irregular, con amplias zonas de escasez y abundancia espacial y temporal.

Los Andes son la cadena montañosa mas larga del Planeta y la segunda mas alta del mundo, que atraviesa el territorio del Perú y lo divide el Este del Oeste.
Las nubes quedan atrapadas en las montañas por eso el lado Este recibe las lluvias. El lado Oeste no recibe lluvias por la gran barrera natural.
El ciclo hidrológico natural se ve restringido pues sin nubes no hay lluvia y sin lluvia no hay agua, por ende existen largos periodos de sequía en ecosistemas desérticos que se forman, pues en esta zona cae en promedio 25 milímetros de lluvia al año.

Seis de cada diez peruanos viven justamente en esta parte Este donde el agua de escorrentía que se vierte en el océano pacífico representa sólo el dos por ciento (2%) del total de recursos hídricos del Perú. El otro 98 % restante; forma parte de la vertiente amazónica que discurre por el territorio de Brasil antes de desembocar al océano Atlántico.
Todo esto sucede precisamente en este país donde se encuentra el cinco por ciento (5%) del total de agua dulce del Planeta.
En el siguiente documental de Discovery se detalla con algún detalle adicional como es que se realizan proyectos de transvase de las aguas de una cuenca a otra atravesando los Andes para "llevar agua a quienes la necesitan " pero que tiene un sesgo agrícola para tratar de aprovechar una parte de esos 2/3 de tierras que se dejan de aprovechar en Perú.

Es en este contexto en que se legisla diversas consideraciones sobre los recursos hídricos en Perú y siguiendo el mismo orden de ideas se debería reglamentar el agua para consumo humano.

De otro lado, en la reglamentación debieron estipularse especificaciones técnicas que correspondan a las caracterizaciones hídricas de los ecosistemas imperantes  y que por obvias razones no se pudieran haber especificado en la Ley de Recursos Hídricos (Ley N° 29338) y su Reglamento (D.S. N° 001-2010-AG).

Un reglamento difuso tendrá como consecuencia un bajo cumplimiento y su legitimidad podría ser eventualmente cuestionada jurídicamente si es que se verificara en la praxis un sesgo discrecional aplicable a la protección de los recursos naturales vinculados a un determinado sector productivo o extractivo, como podría ser el sector minero en particular.

¿Daño,riesgo,degradación o contaminación ambiental ?

A través de los tiempos, diversos medios de comunicación masivos han logrado el posicionamiento del término contaminación con la actividad económica más rentable del país en las mentes de muchos consumidores legales peruanos.

Es así que, independientemente del nivel cultural que posea la persona - como parte de los usos y costumbres - se identifica a la actividad económica productiva o extractiva de mayor apogeo con el nivel de contaminación e impacto en el ambiente que pudieran estar produciéndose en sus labores.

La historia del Perú da cuenta del auge de los recursos que le brindaron importantes utilidades económicas, tal es el caso del Guano de Isla (1850-1870), caucho (1890-1910) y anchoveta (1960-1970). En todas éstas épocas de boom económico , se posicionó un producto en la mente del consumidor legal peruano.

La data más cercana señala a la industria pesquera - como pesca contaminante - cuando se referían a los residuos de la industria pesquera -sanguaza y agua de cola- que se arrojaba sin tratamiento al mar y todos los demás desechos (gases) provenientes del principal producto de exportación del sector pesquería que fue la harina de pescado, del cual el Perú llegó a ser por un buen tiempo el primer productor mundial.

El mar de Grau llevó al Perú a ser primer productor mundial de harina de pescado. 

De la misma forma, en la actualidad, se asocia a la actividad económica más contaminante del Perú con el sector minero formal; así, lo que sucede en el mercado legal es consecuencia de lo que ocurre en la subjetividad de cada individuo, diferiendo en tiempo y espacio a diversos sectores productivos como es en el caso del sector industrial, agricultura y otros.

La aplicación contraria más evidente e internalizada por el gran público - incluyendo probablemente a muchas autoridades municipales y locales - no asocia el término de contaminación con actividades no productivas del país -más aún si son producidas por deficiencias de gestión en el sector público - por ello, el arrojo de residuos sólidos municipales a los causes de los ríos o la descarga de los efluentes municipales sin tratamiento alguno a las aguas de los ríos, lagos o al mar, son tratados con extrema lenidad e impunidad no siendo pasibles de generar  - en estricto - daño,degradación o contaminación ambiental.

En éstas condiciones subliminales, si funciona la teoría de resiliencia y capacidades de autopurificación del medio ambiente,dejando para las actividades económicas rentables la reducción de niveles de contaminación, mitigación de daños, remediación y compensación por los daños generados.
En suma, no se estaría colocando en el mismo plano material la aplicación de preceptos ambientales en el marco jurídico del derecho, justicia y la política ambiental nacional.

La influencia del término contaminación asi concebido, inficiona y penetra en la terminología legal que no resulta siendo la más adecuada para el consumidor final de las leyes ambientales.

Seguidamente presentamos los antecedentes de la evolución en las definiciones legales de contaminación ambiental o contaminante ambiental :

• Contaminación.-Presencia de cualquier materia objetable en el producto.(Resolución Ministerial N° 535-97-SA/DM) ¦¦ Acción que resulta de la introducción de los contaminantes al ambiente. (Decreto Supremo Nº 29-94-EM) ¦¦ Acción que resulta de la introducción de los contaminantes al ambiente (Decreto Supremo N° 046-93-EM) ¦¦ Cualquier elemento que el hombre agrega ambiente y se acumula en cantidad suficiente como para afectar a él y a otras especies.El elemento contaminante puede ser agregado al agua, al suelo o a los alimentos, o puede presentarse en forma de ruido o temperaturas indeseables. (Resolución Suprema Nº 252-91-PCM).
• Contaminación ambiental.- Acción resultante de la introducción en el ambiente directa o indirectamente, de contaminantes que por su concentración o permanencia, originan que el medio receptor adquiera características diferentes a las originales o previas a la intrusión, las cuales son perjudiciales al ambiente o la salud. (Decreto Supremo Nº 004-99-PE) ¦¦ Acción que resulta de la introducción por el hombre, directa o indirectamente en el ambiente, de contaminantes que por su concentración, al superar los patrones ambientales establecidos o por el tiempo de permanencia, hagan que el medio receptor adquiera características diferentes a las originales, perjudiciales o nocivas a la naturaleza o a la salud. (Resolución Ministerial Nº 108-99-ITINCI-DM) ¦¦ Acción que resulta de la introducción por el hombre, directa o indirectamente en el medio ambiente, de contaminantes, que tanto por su concentración, al superar los niveles máximos permisibles establecidos, como por el tiempo de permanencia, hagan que el medio receptor adquiera características diferentes a las originales, perjudiciales o nocivas a la naturaleza, a la salud y a la propiedad. (Decreto Supremo Nº 016-93-EM).
• Contaminantes.- Son materiales, sustancias o energía que al incorporarse y/o actuar en/o sobre el ambiente, degradan su calidad original a niveles no propios para la salud y el bienestar humano, poniendo en peligro los ecosistemas naturales. (Decreto Supremo Nº 29-94-EM) ¦¦ Son materiales, sustancias o energías que al incorporarse y/o actuar en/o sobre el ambiente, degradan su calidad original a niveles no propios para la salud y el bienestar humano, poniendo en peligro los ecosistemas naturales. (Decreto Supremo N° 046-93-EM).
• Contaminante ambiental.-Toda materia o energía que al incorporarse o actuar en el ambiente, degrada su calidad original a un nivel que afecta la salud humana o los ecosistemas. (Decreto Supremo Nº 004-99-PE) ¦¦ Toda materia o energía que al incorporarse o actuar en el ambiente degrada su calidad original a un nivel que es perjudicial para la salud, el bienestar humano o los ecosistemas. (Resolución Ministerial Nº 108-99-ITINCI-DM) ¦¦ Toda materia o energía que al incorporarse y/o actuar en el medio ambiente, degrada su calidad original a un nivel que afecta la salud, el bienestar humano y pone en peligro los ecosistemas. (Decreto Supremo Nº 016-93-EM).

En este contexto, presentamos algunas experiencias concretas utilizadas por los productores de leyes, para elaborar normas considerando la evolución de algunas leyes vinculantes con el tema en cuestión:

• Los pasivos ambientales en la Ley N° 28271 (2004) y su reglamento - D.S Nº 059-2005-EM (2005)- que regulan los pasivos ambientales de la actividad minera, consideran aquellas instalaciones, efluentes, emisiones, restos o depósitos de residuos producidos por operaciones mineras, en la actualidad abandonadas o inactivas y que constituyen un riesgo permanente y potencial para la salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad.
• Ley General del Ambiente -Ley N° 28611 (2005)- que habla de daño ambiental y explicita que toda prohibición hecha en el Decreto Legislativo Nº 613 Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales de contaminar el medio ambiente, se entenderá referida a la que exceda los niveles tolerables de contaminación establecidos para cada efluente por la autoridad sectorial competente, tomando en consideración la degradación acumulativa.
• Ley que regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental - Ley 28804 (2006)- y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 024-2008-PCM (2008) que regulan el procedimiento de actuación en los casos de peligro grave o inminente para el medio ambiente, sancionando entre otros a la contaminación del ambiente; es decir se incluyen delitos de peligro abstracto , de peligro concreto ; o, de daño.
• Título XIII del Código Penal peruano, aprobado por Decreto Legislativo N°635 (1991), modificado por la Ley Nº 29263 (2008) , establece entre los Delitos Ambientales a la contaminación del medio ambiente, a través del incumplimiento de leyes, reglamentos o Límites Máximos Permisibles.

El real entendimiento de la terminología propalada por los medios de comunicación de lo que resulta ser la actividad productiva o extractiva como actividad humana : minería, pesquería, agricultura, entre otras y su deslinde de la introducción ex profeso de contaminantes  permitirá  desvirtuar su influencia en las definiciones legales y el calificativo de industria contaminante o sector contaminante, sin perjuicio de su carácter - público o privado-  y fuente de inversión - nacional o extranjero-, de tal modo, que el país pueda tener mayores oportunidades para desarrollar actividades económicas responsables con alta  rentabilidad económica,ambiental,social y política. 

Cumplimiento de Leyes Ambientales

Existe una serie de mitos urbanos sobre la gran minería o “Mega Minería” relacionados a la inversión de grandes capitales y al uso de la tecnología moderna. Creencias populares sobre leyes mineras permisivas y los procesos unitarios que causan destrucción ambiental, daños sociales y económicos.

Para desmitificar algunas de estas leyendas, revisaremos ciertas afirmaciones, poco informadas por cierto, sobre la dimensión ambiental situada en el ejercicio de la gran minería formal y que no necesariamente corresponden al caso de la pequeña minería y a la minería artesanal, éstas últimas muchas veces informales – ergo – exentas de regulación y control en el uso responsable de los recursos, sin perjuicio de mencionar el tema tributario de impuestos.

Uno de estos mitos refiere que “No hay leyes ambientales que protejan el medio ambiente o, si existen, son muy antiguas” permitiendo la contaminación de los recursos naturales, por lo que las aguas de los ríos se ensuciaran y terminarán por agotarse, los suelos dejarán de ser productivos y el aire no podrá respirarse, afectando no solamente a los ganados, las cosechas, a los niños y a toda la comunidad en general.

En la primera década del presente siglo y hasta la actualidad se verifica todo lo contrario en Perú, puesto que se han presentado una serie de esfuerzos legislativos ambientales que en forma aislada trataron de aportar su cuota en la solución de problemas ambientales, con un precario nivel de acatamiento en la población, que de algún modo dieron sustento al origen del mito que persiste en forma recurrente para ciertas poblaciones dispersas asentadas en el interior del país, las cuales generalmente son las menos informadas.

Los dispositivos legales, conformados por más de cinco mil normas con carácter ambiental registradas desde 1900 a la fecha, crearon espacios políticos para nuevas demandas sociales, como es el caso de las demandas ambientales, constituyéndose en tema de reflexión a fin de evitar la destrucción del ambiente por los efectos nocivos de la contaminación y el uso irracional de los recursos naturales.

Algunos de los argumentos que nos facilitan valorar el ordenamiento legal ambiental peruano, reconciliando la realidad con los intereses nacionales, podrían ser los siguientes:

La dificultad de la ciudadanía del país para poder acceder a información jurídica ambiental a través de los medios masivos de comunicación, hecho que merman su deber de impedir la violación de la Ley o su incumplimiento, y limitan su derecho a demandar el cumplimiento del orden jurídico a las autoridades y el derecho a participar en el procedimiento de elaboración y aplicación de las normas ambientales.

Factores, como la distribución de la población rural en territorio peruano, el lenguaje y la educación, influyen en la ejecutoriedad de la norma en el extremo de la recepción de la notificación de las normas legales ambientales haciendo que sea escasa, inapropiada y en algunos casos nulos. Para apreciar su magnitud, pasemos a revisar algunas cifras (al año 2007): De 98 mil centros poblados a nivel Nacional, 73 mil correspondían a poblaciones menores a 100 habitantes. Existían doce familias lingüísticas agrupadas en sesenta y cinco pueblos indígenas de la Amazonía Peruana y otro tanto de poblaciones Quechua y Aymara hablantes de la Sierra; considerando la población analfabeta total del país era el orden del 7,1% y la tasa de analfabetismo en las áreas rurales representaban el 19,7 por ciento.

De otro lado, la efectividad de la aplicación de las leyes se ven afectadas por las múltiples definiciones empleadas en la construcción y gradación del orden jurídico de leyes ambientales, que están planteadas en un lenguaje de difícil comprensión para el consumidor jurídico final.

Asimismo, instituciones del estado asumen una actitud pasiva para hacer cumplir las normas o revertir la ineficacia del orden jurídico ambiental menoscabando la legitimidad de la norma. Actuando básicamente por reacción, cuando existe la queja ciudadana por un eventual daño ambiental presentado.

En suma, la restricción al acceso de información Jurídica ambiental afecta la actitud activa por parte del estado para la aplicación y el cumplimiento de las normas ; la escasa, inapropiada y en algunos casos nula recepción de normas legales ambientales resta legitimidad, efectividad y ejecutoriedad de la norma ; y , las definiciones empleadas en Leyes ambientales planteadas en lenguaje de difícil comprensión para el ciudadano, limitan su accionar para impedir la violación o incumplimiento de la ley ambiental .

Un bajo acatamiento de las Leyes Ambientales en Perú es una consecuencia de una legislación ambiental dispersa y que no toda la sociedad civil peruana conoce, es más, el detalle del desconocimiento alcanza a mucho de los funcionarios públicos de las autoridades ambientales competentes encargadas de aplicar y hacer cumplir leyes ambientales, ya sea influidos por la inestabilidad de las normas ambientales marco o por la discontinuidad de los cargos en la función pública. En este sentido, el Ministerio del Ambiente - de reciente creación en Perú- tiene una agenda ambiental pendiente por desarrollar.

En otro extremo, algunos creyentes de los mitos no acatan las leyes ambientales porque simplemente desconocen, no se sienten notificados, no la entienden o no les interesa por el descrédito que rodea al sistema jurídico ambiental peruano desde el punto de vista de este público urgido de políticas de Estado que promueva la interacción de la sociedad, la economía y el ambiente en el marco de un desarrollo sostenible.