Desacierto en planeamiento que pone en riesgo la seguridad alimentaria en Perú

En gobernanza y gobernabilidad: Leyes declarativas y mapas del siglo pasado publicado en julio 2016, así como en una sola fuerza por la regulación del agua en Perú publicado en abril del año 2017, mencioné sobre la importancia que tiene una actualizada base de datos y manejo de información (AGRIMONITOR), para poder contar con una política agropecuaria que garantice la seguridad alimentaria al país. 

Pasado un lustro, en Perú se continúa sin contar con los elementos necesarios para realizar un eficiente planeamiento en estos temas de cara al futuro.

Censo nacional agropecuario-CENAGRO

A la reconocida gestión sobre los recursos agua y suelo, en la época del imperio Inca, le siguió una etapa de laguna en el manejo de información que se aclaró recién por el año 1961, fecha en la cual se desarrollo el primer CENAGRO. 

La actualización se produjo en lapsos de 11, 22 y 18 años respectivamente hasta llegar al cuarto censo nacional agropecuario en 2012.

Este IV CENAGRO se ejecutó sin perjuicio de la creación del sistema integrado de estadística agraria (SEIA) en el año 2008 y su reglamento un año despues con el DSN° 021-2009-AG; los cuales sufrieron alteraciones el año 2020 con la  la Ley 31075 que creó el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego (MIDAGRI) en lugar del Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI).

Así nació el Viceministerio de políticas y supervisión del desarrollo agrario, encargado de formular políticas, normas sectoriales, supervisión y evaluación de resultados a fin de impulsar la mejora de la actividad agropecuaria nacional. También vió la luz el viceministerio de desarrollo de agricultura familiar e infraestructura agraria y riego, para implementar políticas nacionales y la gestión sobre materias específicas, priorizando la agricultura familiar, bajo un enfoque de gestión descentralizada e integral del territorio.

Entonces, de los problemas en las estimaciones y apreciaciones alejadas a la realidad que presenta el sector Agricultura en Perú, podemos inferir su origen en la carencia de información actualizada como una de las razones que la mantienen postrada frente a la competitividad mostrada por otros países de la región.

La variabilidad de la realidad megadiversa, en términos de pisos ecológicos, climas, suelos, acceso y disponibilidad al recurso agua en las ciento cincuenta y nueve (159) cuencas que comprende el territorio peruano, contribuye con asociar la importancia que tiene el manejo de datos actualizados, información oportuna y real conocimiento del estado de las cosas; elementos que permitan los principios de prevención y precaución frente a los impactos evidentes del cambio climático.

En este contexto, con el DS N° 009-2022-MIDAGRI de junio del año 2022, la administración Castillo reconoce las deficiencias antes expuestas aprobando el Plan Estratégico Agrario Nacional 2022-2026 del Sistema Integrado de Estadística Agraria.

Desaciertos por falta de adecuado planeamiento

Los retos y desafíos que enfrenta Perú en el sector Agricultura podrían superarse si es que se contara con un sistema de monitoreo fortalecido sobre las políticas agropecuarias, como lo vengo precisando desde el año 2016.

Asimismo, debemos tener presente que cualquier sistema complejo es en estricto una gran cadena de recursos interdependientes y es en ese sentido que contar con data incierta sobre estimados de unidades agropecuarias, superficie agrícola, necesidad de recurso hídrico alineados con los regantes, semillas, fertilizantes, padrón de productores agrarios en proceso de actualización, entre otros; llevan al país a contar con los recurrentes conflictos como el ultimo paro nacional agrario por 48 horas efectuados los dias 18 y 19 de julio del 2022.

Adquisición de fertilizantes para la campaña agrícola 2022-2023 

Un ejemplo del desorden en el manejo de información clave en el sector agricultura en perú, constituye el proceso seguido por el programa desarrollo productivo AGRO RURAL del actual MIDAGRI para la adquisión de fertilizantes agrícolas (UREA); donde difieren las cifras sobre la importación que supera 1.2 millones de toneladas de fertilizantes sintéticos al año para cubrir las necesidades de la agricultura y el déficit de 180,000 TM de urea que presenta la industria agrícola peruana, datos discordantes frente a las solicitaciones del área usuaria del MIDAGRI en mayo del 2022, que en su primera y segunda convocatoria para el concurso de compra previó la adquisición de 73.529 TM , que luego bajó a 65.587 TM en su tercera convocatoria.

En el extremo de esta tercera convocatoria , con plazo de adjudicación para el 29 de Julio del 2022, se tiene el añadido que la entrega se produciría en dos lotes de 41.372 TM y 24.215 TM respectivamente para la misma campaña agrícola 2022-2023. Las diferencias en las cantidades precitadas responderían al sinseramiento del registro actualizado en el padron de productores agrarios.

Suelos, agua, fertilizante.....son interdependientes para la seguridad alimentaria

Una sola fuerza por la regulación del agua en Perú

Evitar ir contracorriente

¿Porqué mientras el Planeta entero está en la tarea de usar los residuos sólidos y convertirlos en energía con grandes beneficios económicos y ambientales, en Perú lo vemos como problema para su adecuada gestión y disposición final? ; en los escasos rellenos sanitarios autorizados no llegan toda la basura producida diariamente en el país, siendo esta arrojada indiscriminadamente en botaderos a cielo abierto, causes de los ríos, cuerpos de agua,calles y plazas de las ciudades. Algo similar sucede con los residuos sólidos y peligrosos que no llegan a ser dispuestos en los pocos rellenos sanitarios especiales y de seguridad. Esto sucede pese a que existen leyes ambientales y sectoriales que asignan las funciones y responsabilidades para su gestión adecuada y disposición final. No es por desconocimiento, se debe a paradigmas que manejamos y el temor al cambio que debemos revisar y superar.
El estado de las cosas hace que sigamos enseñando en universidades como se hace un relleno sanitario que posiblemente nunca se podrá construir y entrar en funcionamiento. Con fecha 19 de diciembre de 1992 se creó la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) mediante decreto ley Nº25965 a fin que proponga las normas para la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial, disposición sanitaria de excretas,rehúso de aguas servidas y limpieza pública,fiscalice la prestación de los mismos, evalúe el desempeño de las entidades que los prestan, promueva el desarrollo de esas entidades, así como aplique las sanciones que establezca la legislación sanitaria y recaude las multas y tasas que esa misma legislación disponga.

Desde esa fecha, SUNASS se ha visto incapacitada de cumplir los fines para la cual fue creada por ley, y fue limitándose a reducir sus funciones, contribuyendo en acumular las condiciones que alimentaron la futura crisis ambiental que vivimos en el presente. Es muy facil identificar los cientos de miles de toneladas de residuos acumulados por años en quebradas que fueron activadas, las mismas que colmataron con sucesivos "huaycos" acompañando las escorrentías y avenidas que finalmente produjeron las inundaciones. Los registros de información, identifican grandes masas de escombros (no existen "escombreras" de residuos de construcciones en el país) y residuos sólidos como antesala a las aguas con alta turbieda desplazandose aguas abajo de los cuerpos de agua en diferentes cuencas hidrográficas afectadas en el país.  

Crisis que agudiza la crisis

Desde hace 25 años el diagnóstico es el mismo, el agua no llega a todos y a quienes llega es de mala calidad y los servicios no son sostenibles, ninguna de las instituciones que prestan el servicio de agua potable y saneamiento, incluido SEDAPAL, garantizan el servicio en el futuro. No son capaces de asumir con sus recursos la expansión urbana, no son capaces de hacer inversiones para mejorar el servicio, son apreciaciones de expertos, incluyendo al actual titular del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

Así llegamos al 2017, con los embates de El Niño Costero entrando el sector en "crisis que agudiza la crisis crónica y acumulada". Sin embargo, los funcionarios que tuvieron la oportunidad de hacer algo por ordenar y reducir los niveles de crisis, se mantienen en los niveles de decisión con el rótulo de "personal con experiencia".

Agenda pendiente

La actual administración del gobierno central peruano se encuentra en un proceso de redefinición del sector agua y saneamiento en el país señalado por el Decreto Legislativo N° 1280 que aprueba la ley marco de la gestión y prestación de los servicios de saneamiento, enmarcado en la Política Nacional de Saneamiento establecida mediante Decreto Supremo N° 007-2017-VIVIENDA. Será un proceso traumático y duro por el temor al cambio.

Asimismo, se encuentra en proceso de elegir al nuevo presidente del consejo directivo del regulador SUNASS por cinco años, tiempo que estará marcado por la tarea de reconstrucción de los daños ocurridos en 908 distritos declarados en emergencia. Este nuevo funcionario deberá asumir el activo y pasivo de la administración de la anterior administración que presenta problemas de capacidad y en calidad del gasto público.

Se gastan sólo seis de cada diez soles asignados para proyectos de agua y saneamiento en el país y se pierden dos por efectos de la penetración de actos de corrupción, particularmente en obras de construcción; eso hace que sólo llegue al usuario efectivamente 4 de cada 10 soles provisionados. Algunos en el país desean que esta situación permanesca invariable.

El Estado se defiende

Los poderes fácticos que tuvieron bajo control los fondos públicos destinados al agua y saneamiento, necesitan asegurar su continuidad, pero el Estado de derecho se defiende, identificando,denunciando y sancionando a través del poder judicial a malos funcionarios, entre los que se encuentran gobernadores (ex presidentes de gobiernos regionales), Alcaldes y otros tomadores de decisiones. En este contexto, la necesidad de controlar a los organismos reguladores es muy alta, pues para subsistir necesitan de funcionarios obsecuentes que les permitan actuar bajo el radar de las leyes.

Acompañamiento mas no enajenación de funciones

Priorizar las prioridades es una necesidad en un escenario de crisis y en este sentido, es imperativo que el regulador SUNASS acompañe por un lapso determinado para la reconstrucción de los sistemas al ente Rector, el MVCS , quien es a su vez el coordinador del desarrollo e implementación de la Política Nacional de Saneamiento. Este, propicia espacios de articulación intersectoriales, con todos los niveles de gobierno y con la sociedad civil para la implementación, monitoreo y evaluación del cumplimiento de dicha política. No podrá entonces confundirse las funciones del regulador,que son razón de su existencia, estando que la gestión de riesgos no pueden seguir siendo soslayadas en los planes maestros optimizados, no siendo sólo una opción sino una necesidad para asegurar la continuidad y sostenibilidad de los servicios al usuario.

De las tarifas en el periodo de reconstrucción 

Las tarifas por el servicio brindado por las empresas bajo regulación de SUNASS deben reflejar las necesidades que tiene el país para abrir una ventana de oportunidades al reconstruir en breve plazo las instalaciones y capacidades de las EPS que aprovechando economías escala puedan ser sostenibles. Las tarifas deben ser lo suficientemente atractivas para abrir paso a la inversión privada casi inexistente en el sector agua y saneamiento, de esta forma se podrá reducir los niveles de vulnerabilidad que presentan los sistemas y afianzar el agua tanto de fuentes superficiales como subterráneas, evitando cortes del suministro como sucediera en grandes ciudades de la costa peruana, incluyendo a Lima. Este accionar podrá permitir que los recursos del Estado también puedan dirigirse hacia la zona rural, donde poblaciones nucleadas y dispersas en territorio nacional, demandan de los servicios básicos de agua y saneamiento. 

Intervención de SUNASS en zonas rurales 

De las lecciones aprendidas con el encargo de la limpieza pública y residuos sólidos a SUNASS, se desprende que hacer siempre lo mismo y esperar resultados distintos, en este caso para atender las zonas rurales, no es una opción aconsejable a tomar.

Esto,si no antes, se tomara las acciones de acondicionamiento y adecuación correspondientes. De mi paso por DIGESA del Ministerio de Salud, se puede rescatar algunas experiencias de los programas de la ex Dirección de Saneamiento Básico Rural, institución con amplia experiencia en zonas rurales del país, que contó con apoyo de países cooperantes con el Perú y proyectos que en sucesivas etapas con la agencia para el desarrollo internacional- AID de los estados unidos; así como la experiencia de agua para todos en zona rural, se pudo aterrizar con valiosas experiencias que dan cuenta de la frágil sostenibilidad de los programas en zonas rurales si es que no se toman en cuenta la intervención multisectorial en los espacios de intervención (MVCS-Salud-Educación) y el nexo agua-alimento-energía para estos poblados, donde la recuperación de la inversión se hará en términos de elevación de calidad de vida de los beneficiarios. 

En este contexto, el primer paso que debería realizar SUNASS es atender las lagunas de información existentes en zonas rurales respecto a JASS y afines , con plataformas y programas similares a la captura y manejo de información AGRIMONITOR,una base de datos creada por el BID, la cual tiene la función de brindar información pertinente sobre política agropecuaria, seguridad alimentaria y cambio climático en 18 países de América Latina y el Caribe.

Gobernanza y Gobernabilidad: Leyes declarativas y mapas del siglo pasado

Seguidamente tocaremos algunas consideraciones de orden técnico-jurídico en un esfuerzo para desentrañar parte del metalenguaje recurrentemente utilizado por parte de legisladores peruanos que terminan produciendo cientos de leyes declarativas las cuales en su mayoría no llegan a sintonizar con las necesidades de los ciudadanos y el país, para alcanzar niveles adecuados de gobernanza y gobernabilidad.

Gobierno

Conjunto de instituciones que representan al Estado,es decir a la Nación jurídicamente organizada.Este grupo de interés incluye los tres poderes: Ejecutivo, legislativo y Judicial, asimismo a los ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales, entre otros.

Entre las acciones que se pueden desarrollar con este grupo de interés se encuentran: alianzas interinstitucionales, acuerdos de cooperación, capacitación al sector público, transferencia de conocimientos; todas ellas sin soslayar la capacidad de generar sinergias con organizaciones de la sociedad civil y el sector privado.

Política

Ciencia que trata del gobierno y la organización de las sociedades humanas, especialmente de los estados o como las acciones de los que gobiernan o aspiran a gobernar los asuntos que afectan a la sociedad o a un país.

Relacionamiento de conceptos

Política es persuasión; Público es una categoría, Democracia es una regla; Gobierno es un proceso; Gobernanza es un sistema y Gobernabilidad es un producto.

Contraste entre  gobernanza   y gobernabilidad

Gobernabilidad	Gobernanza
Se enfoca en el sujeto.	Prioriza el proceso antes que al sujeto.
Agente de gobierno	Proceso de gobernar
Capacidades	Acciones
Capacidades del gobierno	Capacidad del gobierno más la capacidad de la sociedad
Premisa:Sociedad es ingobernable	Premisa:Sociedad tiene capacidad de autogobernarse
Ciudadanos como objetos del gobierno	Ciudadanos como sujetos de gobierno
Subordinación	Coordinación
Enfoque gubernamental	Enfoque postgubernamental

¿Por qué y para qué evaluar la Gobernanza en Perú?

Porque es una necesidad para entender y constituye un desafío democrático y social; asimismo para actuar sobre los actores y estos reaccionen y respondan oportunamente a los retos mundiales futuros. Podría aplicarse como base la “Guía para la elaboración de las propuestas sobre la gobernanza mundial".

En lugar de intentar continuar con el metalenguaje jurídico para tratar de explicar un proceso complejo,brindando la posibilidad que diferentes actores (científicos, responsables de gestión, políticos y ciudadanos) dialoguen entre ellos; sin duda nos será de mayor utilidad considerar algunos datos que permitan un acercamiento más rápido y operacional a la información necesaria deseada por los tomadores de decisiones. Construyendo así indicadores. Aquellos indicadores o las baterías de indicadores  que cumplen una triple función: informar, alertar y posibilitar la conducción y la acción.

Fluctuación en indicadores de gobernanza en Perú según el Banco Mundial para el periodo 1996-2010

El mapa es el mismo

El flamante electo presidente de la república peruana , Pedro Pablo Kuczynski, indicó : “Yo tengo en mi escritorio un viejo mapa carretero del Perú publicado por la IPC (International Petroleum Company) en el año 40. Son las mimas carreteras de ahora. Salvo la carretera Vía Libertadores, todo el resto es igual. Entonces no hemos progresado tanto tampoco”.

En este contexto, para explicar los avances de la gobernanza en conectividad a través del "mapa" necesitamos en forma práctica identificar la relación causal entre el hecho estudiado y el indicador.

¿Progreso del país con el mismo "mapa"?

El "primer Mapa Ecológico del Perú" fue elaborado y publicado entre los años 1957 y 1960; posteriormente en el año 1976 la versión actualizada del "primer Mapa Ecológico del Perú"fue publicado por la Oficina Nacional de Evaluación de Recursos Naturales-ONERN, institución creada por Decreto Supremo N° 12-F del 27 de Abril de 1962, como una dependencia del ministerio de Fomento y Obras públicas y al año siguiente (13 de Enero de 1963) pasó por Decreto Ley N°14373  a formar parte del Instituto Nacional de Planificación.

ONERN con la asistencia técnica especializada de OEA y el Centro Científico Tropical de San José de Costa Rica logró levantar información científica en base al sistema que data del año 1947 sustentada por el Dr. L.R. Holdridge. Los factores : clima y vegetación,biotemperatura,precipitación y humedad ambiental,factores bióticos, entre otros se apoyaron en un modelo matemático que describe en resumen las características principales y los valores cuantitativos climáticos de las distintas zonas de vida que comprende esta clasificación; cuyas bases concordaban con fenómenos visibles en el orden natural, no siendo arbitrarios ni artificiales.

Posteriormente en los años 1986 y 2013 las capacidades de las distintas administraciones del Estado peruano fueron destinadas a publicar mapas digitalizados que rescata las investigaciones de la desaparecida ONERN. 

De lo anteriormente expuesto podemos colegir que los acuerdos de cooperación, transferencia de conocimientos y otras características necesarias de las acciones de gobierno fueron muy limitadas en el tiempo. A ONERN le sucedieron otras instituciones en el marco de sus funciones como la desaparecida INRENA y las actuales ANA, MINAM.. que en la praxis  realizan esfuerzos de largo aliento desde el gobierno para alcanzar niveles adecuados de gobernanza y gobernabilidad.

Cabe mencionar que a nivel transfrontera existen iniciativas de instituciones como por ejemplo el BID con su programa AGRIMONITOR   que brinda información mapeadas sobre políticas agropecuarias para la región de las Américas y el Caribe, y en Perú existe la buena disposición de las capacidades de organizaciones de la sociedad civil y el sector privado, entre ellos del sector energía y minas que contribuyeron decididamente a proporcionar información privilegiada del territorio peruano a los efectos de lograr un adecuado ordenamiento territorial de cara al futuro.