Continuando con el aporte de la ingeniería peruana para el desarrollo de América Latina y el Caribe, ciñiéndome a las evidencias objetivas encontrada en la investigación realizada sobre el tema, presentaré algunas reflexiones sobre el proceso peruano que devino en la inaplicación de políticas públicas destinadas originalmente alcanzar el buen manejo y eficiente gestión de los residuos sólidos urbanos, a los efectos de evitar el grave problema ambiental que produce su desatención por parte de las instituciones responsables que hace necesario mejorar el sistema que controla la aplicación de políticas públicas y el uso eficiente de los recursos y bienes del Estado.
Resulta inobjetable la inoperatividad que tienen principalmente los municipios provinciales y distritales responsables en el extremo de la disposición final de los residuos sólidos, situación que se agrava con la recurrencia de fenómenos atmosféricos, climatológicos e hidrológicos que producen lluvias intensas e inundaciones, y pese al esfuerzo esteril desplegado en las dos primeras décadas del tercer milenio para la adecuación y cumplimiento del ordenamiento legal y la capacitación académica de recursos humanos atendiendo el avance de la ciencia y el desarrollo tecnológico existente en el planeta.
En razón a los hechos fácticos producidos, amerita un replanteamiento en las Políticas públicas destinadas alcanzar un eficiente manejo de RRSS municipales en Perú, particularmente en cuanto a la disposición final y valorización energética que haga sostenible su gestión integral en el presente y de cara al futuro.
La información expuesta en razón a la cooperación horizontal, es susceptible de ser contrastada en el tiempo para realidades similares con otros países de la región.
Evolución de políticas,planes y programas sobre RRSS municipales.
Para referirme al tema, debo remontarme al proceso de crecimiento de las ciudades que en las últimas ocho décadas revirtieron el porcentaje de la población que vivían en áreas rurales, pasando a conformar las grandes zonas urbanas, particularmente en Lima y otras ciudades densamente pobladas situadas en la franja costera del país que el 2021 cumpliera su bicentenario de vida republicana; asi mismo, a la génesis de acciones para la creación de la Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental - AIDIS, en el marco de la identificación interdisciplinaria de profesionales comprometidos en la búsqueda del bienestar de los pueblos, formalizándose en sendas reuniones regionales de Ingeniería Sanitaria en Río de Janeiro y Caracas en 1946, oficializándose al aprobarse los estatutos en el primer Congreso AIDIS en Chile - 1948.
La sección peruana se creó el 2 de marzo de 1948, con la participación de ilustres ingenieros egresados de la especialidad iniciada un 21 de Enero del año 1937 en la escuela de Ingenieros del Perú entre los que se econtraban : Luis Mantilla Fernandini,Alfonso Pons Muzzo, Alejandro Vinces Aráoz, Enrique Jimeno Blasco, Edmundo Elmore Lujan y Jorge Pflucker Holguín, a éste último le toco presidir ante 265 participantes de 17 países el quinto Congreso desarrollado en Perú -1956.
Seis años antes, mediante el Decreto Supremo N° 08 del año 1950, se había instituido el departamento de ingeniería sanitaria, lo que a fines de la década del pasado siglo fuera DITESA con su DIVICO Suelo y hoy el desconcentrado órgano de línea del Ministerio de Salud, la Dirección General de Salud Ambiental- DIGESA.
Mediante Ley N° 14086 de 1962 se crea el Colegio de Ingenieros del Perú, constituyéndose desde ese entonces en una institución que patrocina el manejo eficiente del conocimiento, con especialistas capacitados para orientar a la sociedad peruana y a los tomadores de decisiones para cautelar los altos intereses de la nación.
En ese entonces las tareas prioritarias que se confrontaban en la región y en Perú era el acceso de agua potable y alcantarillado, pues su escasez o nula presencia en la mayoría de los países americanos, y las enfermedades de origen hídrico , así como la malaria frenaban el desarrollo económico.
El prestigio de la ingeniería sanitaria peruana, motivó a la Organización Panamericana de la Salud OPS para establecer en Lima -Perú en 1969, su Centro Panamericano de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del Ambiente- CEPIS.
No fue sino hasta el doceavo Congreso desarrollado en Venezuela -1970 en que la gestión de RRSS toma presencia al ver que la incineración de residuos sólidos incidiera notablemente en la contaminación del aire, recomendándose fijar normas y otros requisitos en el establecimiento de incineradores en edificaciones.
De esta manera, se llegó al quinceavo Congreso efectuado en Argentina - 1976, donde se solicitó a las secciones nacionales gestionar ante los consejos profesionales, el estudio de una legislación adecuada para organismos especializados en limpieza urbana, además de estimular la formación de técnicos de distinto nivel en materia de residuos sólidos para desarrollar programas de educación en forma permanente, difundiendo a través del CEPIS, los programas de capacitación, adiestramiento e investigación.
OPS realizó, previo al XVIII Congreso AIDIS, un Simposio Regional sobre Recursos Humanos en Julio de 1982, para entonces, se agrupaban más de diez mil profesionales en veintidos países del continente, aprobándose en ese entonces un nuevo reglamento para normar la configuración de la División Técnica Internacional de Residuos Sólidos-DIRSA.
Había pues a inicio de la década de los 90 del siglo pasado, la imperiosa necesidad de articular y regular los esfuerzos desarrollados tanto por el sector público como el privado en la gestión del saneamiento, para lo cual se creó como organismo regulador de los monopolios naturales a la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, mediante Decreto Ley N° 25965 del año 1992, motivo por el cual se incluyó inicialmente dentro de sus funciones reguladoras, la de proponer normas para la prestación de limpieza pública,incluyendo facultades fiscalizadoras y sancionadoras según lo estableciera la legislación sanitaria.
El mismo año 1992, Perú suscribe el Convenio de Basilea, entrando en vigencia el año siguiente para proteger la salud de las personas y el medio ambiente frente a los efectos perjudiciales de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos, que involucra en su anexo II a los desechos recogidos de los hogares que tienen una consideración especial y se encuentran en el ámbito municipal.
Coincidiendo en diciembre de 1994, se dieron la Ley N° 26410 - Ley Consejo Nacional del Ambiente CONAM y la participación del sector privado en la administración del primer relleno sanitario privado en el país a través de la empresa petramas,disipándose posteriormente el aporte de capitales privados en este concepto ante una débil gobernanza institucional en el territorio nacional, pues se desconocía en ese entonces las graves consecuencias ulteriores de la carencia de rellenos de seguridad y el contar con una ineficiente disposición final de RRSS incapacitado de minimizar el efecto acumulativo y potencial de la exposicion a los RRSS tóxicos y peligrosos derivados de los pasivos ambientales en el extremo municipal.
Este escenario encuentra al Perú en 1998 con su ingreso dentro de las economías de los países que conforman el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico-APEC y el reto que representaba a inicios de la década de los noventa con el problema agudo de la disposición final de los residuos sólidos municipales, pues solamente contaba con dos (02) rellenos sanitarios para atender a una población de 21 millones de habitantes, asentada 69% en zona urbana y 31% en el área rural.
Mientras tanto la acumulación de residuos sólidos urbanos en botaderos a cielo abierto seguían en progreso.
A inicio de la primera década del dos mil, las políticas públicas para el manejo y gestión de RRSS se orientaron atender al orden de veintiseis millones de personas situadas en el país, dictándose la Ley N° 27314 (2000) - Ley general de RRSS; Ley N° 27972 (2003) - Ley orgánica de municipalidades y el DS N°057-2004-PCM (2004)- Reglamento de la Ley general de RRSS.
Del Informe analítico de Perú-OPS-Evaluación regional de los servicios de manejo de residuos sólidos municipales del año 2002 se desprende que el principal factor de los problemas observados apuntaban a replantear los esquemas de costeo y cobranza de los municipios , dada la falta de credibilidad de las municipalidades, la débil gestión sanitaria, aunada con la indiferencia y morosidad de pago de la población.
El precitado informe, registró que el total de RRSS del ámbito municipal urbano a nivel nacional, excluyendo residuos de construcción y demolición en el 2001 producían 12.986 Tn/día , de los cuales solamente el 65.7% recibían alguna forma de disposición final, es decir 8.531 Tn/día , de las cuales el 30%, 2.559 se disponían en rellenos sanitarios mientras que el otro 70%, 5.972 se disponían en botaderos a cielo abierto.
Ese mismo año 2002 se creó ProInversión en la linea de impulsar mayores inversiones para el país, con la expectativa que parte de las nuevas inversiones se destinaran a mejorar la gestión de los residuos sólidos municipales.
Ya desde ese entonces se asignaba a las Municipalidades Provinciales la función de regular y controlar el
proceso de disposición final de desechos sólidos en el ámbito de su jurisdicción. Para ello tenía la potestad de administrar y reglamentar directamente o por concesión el servicio de limpieza pública y tratamiento de los residuos sólidos, cuando por razón económica sea más eficiente centralizar el servicio a nivel provincial.
Asimismo, la municipalidad, tanto provincial como distrital, era responsable por la gestión y manejo de los
residuos de origen domiciliario, comercial y de aquellos similares a éstos originados por otras actividades.
La voz de alerta de lo que se estaba gestando se da en el año 2007, cuando la defensoría del pueblo, mediante su informe defensorial N° 125 denominado "Pongamos la basura en su lugar", da cuenta de la grave situación en la gestión de los RRSS en el país, señalando que esta crisis rebasaba las funciones y capacidades de los gobiernos locales.
Punto de quiebre a partir del año 2008 para mejorar la gestión de RRSS
Aplicando información de los avances científicos propuestos por la ingeniería especializada en el tema ambiental, el año 2008, para atender los requerimientos de veintiocho (28) millones de habitantes en 195 municipios provinciales y 1639 municipalidades distritales existentes en ese entonces, entre otras razones, por la situación crítica en la gestión de RRSS municipales, se dictó el Decreto Legislativo N° 1013 creando el Ministerio del Ambiente -MINAM y el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental-OEFA, ese mismo año se da el Decreto Legislativo N° 1065-Modificatoria de la ley de RRSS , el DS N° 021-2008-MTC - Reglamento nacional de transporte terrestre de materiales y residuos peligrosos, así como la Ley N° 29263 - Ley que modifica el Título XIII del Código Penal peruano, con su artículo 306 sobre incumplimiento de las normas relativas al manejo de residuos sólidos, y el artículo 307 sobre tráfico ilegal
de residuos peligrosos.
También en el 2008 fueron creados mediante el DecretoLegislativo N° 1088 el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) y su órgano rector, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
En este escenario, el 2008 Perú se convirtió en el cuarto país de la región latinoamericana en adherirse a la Declaración de la OCDE sobre Inversión Internacional.
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| En patio de palacio de gobierno del Perú-2008, con el aporte técnico para el desarrollo del país. |
Pese a que las cifras en el año 2008 producían expectantes números que explicaban la expansión económica en 8.73% en el mes de octubre de ese año, acumulando un 9.94% anual, resultado del auge minero, crecimiento del sector construcción, desarrollo de la agroexportación, impulso de la gastronomía, y otros, que respaldaban al denominado "milagro económico peruano", las inversiones públicas en RRSS municipales continuaban requiriendo soporte operativo.
El año 2012, con el objetivo de reforzar el tema de inversiones y las acciones efectuadas desde la creación de proInversión una década antes, se dió la Ley N° 29968 que creó el Servicio Nacional de Certificación
Ambiental para las Inversiones Sostenibles - SENACE , también este año se aprobó el DS N° 001-2012-MINAM-Reglamento Nacional para la Gestión y Manejo de los Residuos Eléctricos y Electrónicos.
En el marco del proceso de modernización, se emitieron el Decreto Legislativo N° 1278 (2016) - Decreto Legislativo que aprueba la Ley de gestión integral de residuos sólidos y sus modificatorias la Ley N° 30552 (2017) y el Decreto Legislativo N° 1501 (2020); DS N° 014-2017-MINAM-Reglamento del Decreto Legislativo N°1278 y el DS N° 023-2021-MINAM – que aprobó la Política Nacional del Ambiente al 2030, reconociendo el ejecutivo peruano que un elevado porcentaje de los residuos sólidos eran dispuestos inadecuadamente en botaderos a cielo abierto.
El reconocimiento va en la línea de tres presupuestos en este proceso que justifican el replanteamiento de las Políticas públicas aplicadas en Perú, el primero está en concordancia con el análisis que fuera hecho sobre la eficiencia de la gestión municipal de residuos sólidos en el Perú y sus determinantes, difundido el año 2018 por INEI, en el cual indicaba que "el servicio de manejo de residuos sólidos municipales - RSM está lejos de ser el idóneo para la población peruana, en la medida de que no existen suficientes rellenos sanitarios y maquinaria adecuada para la correcta gestión de dichos RSM"; el segundo que trae a colación la actuación de la Contraloría General de la República del Perú, que luego de su experiencia al formar parte de la organización latinoamericana del caribe y de entidades fiscalizadores superiores (OLACEFS), pudo visualizar holísticamente los pasivos ambientales generados por residuos sólidos municipales al evidenciar el año 2022 marcadas deficiencias en el servicio de limpieza en un muestreo de 696 municipalidades provinciales y distritales del país expresado en su Informe N°3583-2022-CG/AGR-SOP y el tercero, constituye las cifras inadmisibles que alcanzara el país al presentar la mayor tasa de mortalidad per cápita del planeta por la pandemia del COVID-19 que encontró personas con bajas defensas inmunológicas asentadas en áreas vulnerables producidas por la contaminación ambiental, cuyo registro de muertes se contabilizó a partir del primer fallecimiento ocurrido el 19 de marzo del 2019.
Contrastando con esta realidad, CEPLAN difundía datos del porcentaje de hogares urbanos a nivel nacional que disponían adecuadamente sus residuos sólidos domésticos, manifestando que se elevó de 36.8% en 2014 a 41.5% en el año 2019.
Con DS N° 009-2019-MINAM se dictó el régimen especial de gestión y manejo de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) que coadyuvó a monitorear el volumen de RAEE en el país. En este tipo de residuos, para el lapso de seis años del periodo 2015 a 2021 se produjo 1.3 millones de toneladas de RAEE.
Siguiendo el esfuerzo legislativo desplegado con adecuaciones normativas, el año 2022 se dió el DS N°001-2022-MINAM modificando el Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1278, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, aprobado mediante DS N° 014-2017-MINAM.
Mientras tanto, la debilidad de la parte operativa en la gestión de RRSS municipales se agudiza con la falta de equipos y maquinarias que se requieren para operar los rellenos sanitarios existentes, fallas que se evidenciaron con los embates de los eventos extraordinarios del fenómeno El Niño en los años 1982-83; 1997-98 y el Niño Costero del 2017.
La actual administración del ejecutivo peruano anunció a inicio de año en el 2023 la construcción de una planta de valorización de RRSS y relleno sanitario en Piura, localidad altamente vulnerable que cuenta en el distrito de Castilla como indicador del cumplimiento de las iniciativas propuestas.
Necesaria reingeniería para operativizar la valorización energética
La valorización energética es la conversión de aquellos residuos no reciclables en energía, ya sea en forma de electricidad, vapor o agua caliente para uso doméstico o industrial.
Las tecnologías utilizadas en lograr ésta pueden emplear tratamiento biológico y/o térmico de los residuos sólidos.
Pueden efectuarse tratamientos biológicos usando el compostaje y la digestión anaerobia, en tanto que se aplican tecnologías térmicas empleando gasificación, incineración, y pirolisis.
Puede entenderse a la valorización energética como operaciones destinadas a emplear residuos con la finalidad de aprovechar su potencial energético, tales como: Coprocesamiento, coincineración, generación de energía en base a procesos de biodegradación, biochar, entre otros.
En el caso del coprocesamiento, es el uso de
materiales de desecho adecuados en los procesos de producción con el fin de recuperar energía y recursos y, por consiguiente, reducir el uso de combustibles fósiles y materias primas.
El año 2003 en el ex botadero "La Cucaracha" ubicada en la provincia del Callao, pudo convertirse en un relleno sanitario modelo con el aval del Banco Mundial , lamentablemente el proyecto no fue replicado para cubrir la alta demanda existente en el manejo eficiente de los RRSS municipales.
Pese a que el ordenamiento legal peruano establece que la
valorización de residuos sólidos municipales debe priorizarse frente a la
disposición final de los mismos y que los
residuos que no pueden reciclarse ni tratarse, se deban disponer finalmente en rellenos
sanitarios; en la práxis la legislación que obedece a la política pública de fomento y promoción de la valorización energética queda en el papel, toda vez que en el lapso de seis años que comprende el periodo 2014-2020, se incrementó en 43 rellenos sanitarios operativos, pasando de 9 a 52 la cantidad de rellenos sanitarios; soslayando el componente de la valorización y entre ellas a la valorización energética, justificando así una aparente eficaz, eficiente y efectiva respuesta al incremento del gasto público en gestión de RRSS.
Así, el número de municipios que reportaron al sistema de información para la gestión de resíduos sólidos-SIGERSOL fue de 43.7% en el año 2014 y se redujo a 38.3% para el 2019 ; también, pesquisas claves que acompañan a los planes integrales de gestión ambiental de residuos sólidos - PIGARS con los cuales se prepararon y aprobaron proyectos de inversión pública en el marco del sistema nacional de inversión pública para el periodo de análisis, logrando efectivamente aumentar el porcentaje de residuos sólidos dispuestos adecuadamente pasando de 41.3% en el año 2013 a 54.9 % en el 2020, sin embargo solo 37% del total de municipios intentaron efectuar una suerte de valorización de residuos sólidos ya sea orgánicos y/o inorgánicos.
Gasto nacional para la gestión integral de RRSS en el sector público
Pese a que en dos décadas (periodo 2004-2024) el presupuesto nacional del sector público peruano aumentó en 5.5 veces, al contar en promedio con una reducida parte del gasto de capital destinado a proyectos que pudieran atender oportunamente el problema agudo producido en la gestión de RRSS municipales, éste paso a un estado crónico en términos de deficiencia operativa que conlleva a los niveles insanitarios detectados, toda vez que en veinte años (periodo 2001-2021) los RRSS en el ámbito municipal urbano a nivel nacional pasaron de producirse 12.986 Tn/día (2001) a 22.505 Tn/día (2021),incrementándose en 9.519 Tn/día en ese lapso y en consecuencia se incrementaron las áreas degradadas, estimándose en el orden de dieciocho (18) millones de hectáreas de ecosistemas que presentan algún nivel de degradación causando un riesgo potencial a la seguridad alimentaria y al avance de la agroindustria de exportación, especialmente la frutícola y la gastronomía nacional que se vería afectados con la disminución de los bienes y servicios ambientales que proveen los ecosistemas impactados.
Las proyecciones del gasto nacional para la gestión integral de RRSS del sector público estimadas utilizando modelos matemáticos elaboradas a partir de datos levantados del portal de transparencia del ministerio de economía y finanzas , permiten construir escenarios para maximizar la operatividad en la gestión integral de los RRSS municipales.
Las proyecciones del gasto nacional para la gestión integral de RRSS del sector público estimadas utilizando modelos matemáticos elaboradas a partir de datos levantados del portal de transparencia del ministerio de economía y finanzas , permiten construir escenarios para maximizar la operatividad en la gestión integral de los RRSS municipales.
Con los proyectos e inversiones adecuadas, incorporando al sector privado, sólo de la última década se podrían haber aprovechado de los setenta y cuatro (74) millones de toneladas de RRSS municipales producidas, los cuarenta (40) millones de RRSS municipales orgánicos desechados, de los cuales gran parte fueron dispuestos en botaderos a cielo abierto o a cuerpos de agua o quemados, con la consecuente contaminación del ambiente.
Forjando el futuro
Perú contaría en el año 2050 con cuarenta millones de habitantes , quienes generarían 40.591 Tn/dia de RRSS municipales generando inconveniencias para el Perú de no tomarse medidas urgentes tal como lo viene sugeriendo el Banco Mundial desde el año 2018 a los países del orbe.
El año 2022, para atender los requerimientos de treinta y tres (33) millones de habitantes en 196 municipios provinciales y 1694 municipalidades distritales existentes, continúan las evidencias de la existencia de un elevado porcentaje de RRSS municipales que son dispuestas insanitariamente en botaderos a cielo abierto pese al esfuerzo constructivo de rellenos sanitarios (54) que no logran cubrir las necesidades actuales y futuras por el crecimiento poblacional en las áreas urbanas, agravadas por la recurrente crísis política del país, crisis económica y otros factores que agravan el impase subsistente en el tema tratado.
Este mismo año 2022 el secretario general de la
OCDE, Mathías Cormann, dirigió una carta al Presidente peruano invitando al Perú a iniciar
el proceso de adhesión para ingresar a la organización.
En este contexto, las políticas públicas en Perú deben apuntar a fortalecer la operatividad de los gobiernos locales : Cumpliendo y haciendo cumplir las leyes existentes en materia de RRSS municipales; convocando a la actividad privada e incorporando a miles de los recursos humanos, en particular jóvenes especialistas formados en centros de capacitación públicos y privados; consolidando información técnica como el caso del poder calórico de RRSS municipales necesarios para su valorización mediante Waste to Energy (WtE) o coprocesamiento ; reduciendo la carga burocrática de organismos del Estado que no cumplen con las funciones para las que fueron creadas.
En estas tareas, tanto el ministerio público y el poder judicial tienen la palabra, asimismo,la representación nacional en el Congreso de la República tiene adicionalmente la gran tarea de dinamizar la función del control político con que cuenta en el extremo tratado, a efectos de lograr la descontaminación de las áreas degradadas, logrando el desarrollo sostenible deseado por los pueblos del país.
No puedo concluir sin antes mencionar a los partidos políticos y el rol que tienen que cumplir en este proyecto nacional, sin soslayar el liderazgo con que cuenten los numerosos candidatos que se presentan en cada jornada electoral para asumir la administración de este país milenario lleno de riquezas, desafíos y oportunidades.
