En importancia de identificar el daño ambiental antes de sancionar que publicáramos en el mes de Julio del año 2010, explicamos el espacio discrecional abierto a la autoridad administrativa que con
facilidad pudiera actuar arbitrariamente priorizando la recaudación de la multa
en menoscabo de la remediación ambiental.
Nuestros pensamientos en esa línea fueron transmitidos desde mucho antes, en diversos escenarios, que incluyeron las aulas universitarias y a connotados especialistas ambientales con quienes compartimos experiencias de gestión cuando el suscrito asumiera la dirección en lo que fuera una suerte de organismo para control y fiscalización ambiental formando parte del Ministerio de Salud. Muchos de ellos continuaron en la función pública conformando _ en ese entonces_ el nuevo Ministerio del Ambiente. Algunos se mantienen actualmente en cargos estratégicos ambientales. Evidentemente ganó la posición burocrática sancionadora de las diversas autoridades ambientales competentes.
La prospectiva estratégica planteada nos ayudó en el análisis y el tiempo nos dio la razón, en la actualidad con mayor experiencia en regulación pública y privada, podemos afirmar categóricamente, sobre aquella burocracia estatal en Perú que apuesta exclusivamente por el control,supervisión y fiscalización sustentados básicamente en los Límites Máximos Permisibles (LMP) aporta muy poco en el crecimiento y desarrollo del país.
En estricto, lo que produce los LMP así concebidos y aplicados en el país, específicamente en las empresas extractivas es, por un lado, un incumplimiento del nivel que afecta la autoridad real de la "autoridad ambiental competente" y por otro, no mitiga la conflictividad social ambiental de los pueblos que protestan por el "estado de contaminación ambiental en que viven". En suma, las sanciones por supuesta transgresión de LMP sólo alimentan la insatisfacción de poblados excluidos , no remedian el impacto del eventual daño ambiental generado y afectan la competitividad del país. La inversión privada negativa registrada en el año 2014 por el Banco Central de reserva del Perú, no se contrapone con lo antes mencionado.
El diario La República presenta una investigación en este contexto:
“Es cuestión de sentido
común. Durante su trabajo habitual, las empresas mineras tienen permitido
emitir cierto porcentaje de elementos químicos
(plomo, arsénico, zinc, etc.) en cantidades mínimas que no afecten ni a
las personas ni al ambiente que los rodea.
Pero el sentido común no es
suficiente. Se necesita un instrumento que sirva para medir este porcentaje.
Ese instrumento, en nuestro país, es el Límite Máximo Permisible (LMP). Sin
embargo, a la luz de información obtenida por el Organismo de Evaluación y Fiscalización
Ambiental (OEFA), se ha podido comprobar que la mayoría de empresas incumplen y
exceden los LMP.
Este exceso del LMP es solo
una de las muchas faltas en las que distintas empresas han incurrido, según las
resoluciones de sanción por incumplimientos detectados por el OEFA. En total,
se trata de 363 empresas de los más diversos sectores. Quienes se disputan la
mayor cantidad de sanciones son las empresas del sector minero y de
hidrocarburos.
Esta información, de
carácter público, se encuentra almacenada en el Registro de Actos
Administrativos del OEFA. Sin embargo nunca había sido ordenada de manera tal
que pudiera otorgar un panorama general del cumplimiento y la fiscalización
ambiental en el Perú. De acuerdo con el registro del Tribunal de Fiscalización
Ambiental (TFA) del OEFA –la última instancia administrativa–, actualizado
hasta el 15 de octubre del 2014, la empresa minera Volcan es la que tiene el
mayor número de resoluciones de sanción. En total, 34.
En segundo lugar aparece
Pluspetrol Norte, con 15 resoluciones firmes. Luego, la Compañía Minera Ares
con 14 resoluciones. En cuarto lugar empatan Doe Run Perú, Petroperú y Santa
Luisa con 11 sanciones. En quinto lugar, la empresa Minera Los Quenuales y
Raura S.A. con 10 sanciones (Ver cuadro).
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| Empresas extractivas sancionadas hasta el 15-10-2014 |
La mayoría de sanciones se
debe a la falta consistente en no brindar información (212 veces). La segunda
más recurrente tiene que ver con el LMP: incumplimiento del LMP en efluentes.
En total esta falta se repite 184 veces. Le siguen el Incumplimiento de Normas
de Protección Ambiental (168 veces) e Incumplimiento del Instrumento de Gestión
Ambiental (138).
SIN LÍMITES
Exceder los LMP no es otra
cosa que emitir una cantidad de gases superior a lo establecido, ya sea en
cuerpos de agua o en superficies terrestres. Por ejemplo, en el caso de Volcan,
el incumplimiento de los LMP se ha repetido 26 veces a lo largo de los últimos
cuatro años. Pero, tal vez, lo más preocupante es que, en varios casos, esta
falta se ha cometido en los mismos lugares.
Seis de los incumplimientos
se han producido sobre la misma unidad minera, en Carahuacra, Junín; cinco en
Cerro de Pasco; cinco en Andaychagua, Junín; cinco en San Cristóbal, Junín;
cuatro en Ticlio; y uno en San Cristóbal en Cajamarca.
Al respecto, César Ipenza,
especialista en temas ambientales y mineros, señala que una falta ambiental que
se produce de manera repetitiva y sobre el mismo lugar debería llamar la
atención del organismo fiscalizador, o sea el OEFA, y tal vez llevarlos a
evaluar la calidad del aire del lugar impactado.
–Eso debería encender las
alarmas porque se estaría hablando de un mismo lugar que recibe la misma
presión –explica Ipenza–. Por algo se ponen los límites, no vas a estar
superándolos todo el rato. Las empresas han asumido cumplir con esos
estándares, si no los pueden cumplir es porque no están haciendo bien su
trabajo o sus equipos no están funcionando correctamente.
En algunas de las
resoluciones de la Dirección de Sanción y Fiscalización del OEFA, Volcan se
defiende señalando que el exceso no ha producido un daño ambiental y que, por
tanto, no deberían ser objetos de sanción. Sin embargo, Carol Mora,
especialista de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), puntualiza:
–Por más que se trate de un
exceso mínimo, desde el punto de vista ambiental, cuando estos efectos se ven
de manera acumulada, se puede ver la presión y el impacto sobre determinada
zona –señala–. No puede haber excepciones.
Además, Sandra Rossi,
procuradora del OEFA, explica que “la última instancia, que es la Corte Suprema
de Justicia, ya ha establecido que el incumplimiento del LMP causa daño en el
ambiente”.
Nos contactamos con
representantes de Volcan para obtener, directamente, su versión. No obtuvimos
respuesta.
EL INCUMPLIMIENTO ES NORMA
El exceso de LMP no es la
única falta. Veamos el caso de la empresa de hidrocarburos Pluspetrol Norte,
que ocupa el segundo puesto con 15 resoluciones de sanción del Tribunal
Forestal del OEFA.
En esta empresa –cuya
concesión sobre el lote 8 se extiende hasta el año 2025 y aquella sobre el lote
1AB, hasta agosto del próximo año–, la mayor cantidad de faltas se debe al
incumplimiento de las normas de protección ambiental. Por esto tiene seis resoluciones
de sanción. Aquí, llama la atención que cuatro de estas faltas se hayan
producido sobre la misma unidad ambiental: el Lote 1AB.
Uno de los últimos casos más
emblemáticos de Pluspetrol Norte fue el derrame de petróleo en la Laguna
Shanshococha, que originó una masiva movilización de las comunidades quechuas
de la cuenca del río Pastaza, al norte de Loreto.
Consultada al respecto,
Pluspetrol nos alcanzó una carta de respuesta:
“Es importante recalcar que
en ninguno de los casos citados, se ha sancionado a la empresa por afectaciones
al medio ambiente. Pluspetrol es la operadora de hidrocarburos más grande del
Perú, que produce el 39% del petróleo y el 95% del gas del país. De esta
manera, no es de extrañar que tengamos procesos abiertos donde las autoridades
comprueban la eficiencia de nuestras operaciones”.
Pero esto no es lo único.
Pluspetrol Perú Corporation, la otra empresa del grupo, tiene 5 resoluciones de
sanción, aparte de las 15 de Pluspetrol Norte. En su caso, la falta más
recurrente es el incumplimiento del Instrumento de Gestión Ambiental, que se
repite tres veces, seguido del incumplimiento de las normas de protección
ambiental, que figura dos veces.
Los casos de Volcan y
Pluspetrol no son únicos. Algunas de las más importantes empresas de minería e
hidrocarburos como Los Quenuales de la Corporación Glencore Perú o incluso
Petroperú –que no pertenece al sector privado– figuran en el top del ranking.
Esto llama la atención sobre todo cuando, como señala Ipenza, se está
experimentando algo muy similar a un debilitamiento en la legislación.
–En este país todo puede
pasar –dice el especialista–. Esto ya ha ocurrido antes, cuando el Ministerio
del Ambiente redujo los estándares de calidad de aire (ECA) y terminó
favoreciendo a Southern y Doe Run.
Por cierto, Doe Run Perú
–que se encuentra en un proceso de liquidación– tiene 11 resoluciones de
sanción. En su caso, el incumplimiento del Instrumento de Gestión Ambiental es
el que más se repite: 4 veces.
No obstante, aquí no acaba
todo. Si las empresas no están de acuerdo con las sanciones (multa incluida)
impuestas por el Tribunal de Fiscalización Ambiental del OEFA, pueden recurrir
al Poder Judicial para apelar esta decisión. Pero ese es otro cantar.
CONTRA EL APORTE POR
REGULACIÓN
En junio del 2014, un grupo
de empresas mineras demandó al OEFA ante Indecopi y el Poder Judicial para
evitar pagar el aporte por regulación (APR). Este concepto, que recién se
empezó a cobrar a partir del año pasado, para el sector minero, es un mecanismo
novedoso que, de acuerdo a estimados del OEFA, debe generar S/. 42 millones
para implementar las acciones de fiscalización y que estas se puedan realizar
de manera constante e imprevista. Es decir, fortalecer esta función.
Las mineras decidieron
atacar en tres frentes: cuatro lo hicieron ante Indecopi, 32 presentaron
acciones de amparo cuestionando la legalidad del APR (10 de estas acciones ya
fueron desestimadas por el Poder Judicial), y, además, la Sociedad Nacional de
Minería Petróleo y Energía (SNMPE) presentó una acción popular también
cuestionando el aporte.
Una carta de la Defensoría
del Pueblo expresó, en su momento, la preocupación por este posible recorte de
presupuesto. Sin embargo, hace unos meses, Indecopi falló a favor de las cuatro
mineras. El proceso continúa y será la Sala de Defensa de la Competencia quien
tome la decisión final.
–El objetivo es ponerle
trabas a la fiscalización–, dice Sandra Rossi, procuradora pública del OEFA.
De acuerdo a información
consensuada por la Dirección de Fiscalización, Sanción e Incentivos, y el
Tribunal de Fiscalización Ambiental del OEFA, actualizado hasta el 30 de
octubre del 2014, 32 de las 36 empresas mineras que cuestionan el APR han sido
sancionadas al menos una vez por haber incurrido en faltas ambientales. Además,
dos de las mineras que demandaron al OEFA ante Indecopi –la minera Caudalosa y
Sociedad Minera Corona– se encuentran entre las diez primeras con más
sanciones. El resto de empresas también
tienen un historial de incumplimientos.
La empresa Pan American
Silver S.A., de la Mina Quiruvilca, ocupa el primer lugar de la lista de
empresas demandantes, con 22 sanciones firmes ¿Los motivos? Haber excedido los
Límites Máximos Permisibles en efluentes, no haber cumplido con las
recomendaciones de la supervisión, verter directamente al ambiente, sin
tratamiento previo, el efluente producido por el lavado de vehículos menores
que contienen hidrocarburos, aceites y grasas, etc.
Le sigue la compañía Minera
Ares con 19 sanciones firmes también por haber excedido los LMP, no haber
impedido que se efectúen derrames de concentrado en el suelo natural del
sector, entre otras faltas. En tercer lugar se encuentra Buenaventura con 18 sanciones
firmes, otra vez, por haber excedido los LMP en efluentes, “por no haber
evitado la dispersión por acción eólica del relave procedente del Depósito de
relave”.
Esta información, más
allá de acusaciones contra las empresas
sancionadas, debiera ayudarnos a ver el panorama completo de cómo es que viene
funcionando la fiscalización ambiental en el Perú, y cómo es que las empresas
extractivas responden ante ella.
Queda claro que ante un alto
número de faltas ambientales, daños potenciales y reales, urge que la función
de control y fiscalización del sector ambiental se fortalezca”.
